日前,《四川省城市行政执法相对集中处罚权条例(草案)》立法听证会在成都举行。来自社会各界的14名听证代表,就城管扩权与限权、文明执法等热点问题进行讨论。

与国务院此前出台的城管处罚权力的相关规定相比,四川省对城管执法增加了国土、水利渔业和烟花爆竹管理方面的处罚权。

此草案一出,不仅遭遇到了绝大多数听证会代表的反对,网上更是骂声一片。其实,我们不必纠结于扩权与否,因为现在城管的实际执法范围可能比扩权以后的还要大。

在这里我们只想问,即使扩权,城管又能怎样呢?

首先来认识一下城管

城市发展中的一个重要部门

一提到城管,大多数人脑中就会浮现出类似左边这一幅图的情形:一个小贩在街边做生意,突然开来一辆执法车,车上下来一伙壮男,不管三七二十一,把小贩的商品搬上执法车或者直接掀翻在地,随后便扬长而去……

其实,城管体制产生有一定的特殊背景。上世纪90年代,随着中国城市化进程的加速以及改革开放的继续推进,各种问题社会问题的滋生,使得各行政执法部门的执法领域不断的扩展,但弊病也逐渐凸显,突出表现为行政执法机构多、行政职能交叉重叠、执法部门互相推诿,争权夺利,滋生官僚主义和腐败,“多头执法”、“重复处罚”、“突击执法”等现象严重。

为解决这种尴尬的局面,城管应运而生,其很好的解决了重复处罚、多头执法等一系列问题,在中国城市的发展过程中起了很好的作用。而上面所提到的问题,只是在发展过程中出现的突出问题,但不能以此否决城管的积极作用。

城管执法范围:7+X

说到扩权,先让我们看看城管现在到底有哪些权力。

我国行政处罚法规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

1997年,国务院法制局在《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》中确定城管的职权范围包括:市容环境卫生、城市规划的违法违章建设、市容管理中不符合城市容貌标准的建筑物、工商无照商贩、城市绿化、道路交通侵占道路、环境保护;法律、法规、规章和市区两级政府赋予的其他职能。这就是通常所说的城管7+X职能范围…[详细]

发展至今,已成过街老鼠

实际执法中,城管的执法范围大得惊人

目前各地城管执法范围由国务院规定的七大权力和市区两级政府赋予权力组成,前面的七大权力范围比较清晰,而后面的“市区两级政府赋予的权力”则是大有文章。

细读一些地方相关规定,发现城管可以说是“无所不管”,凡是别的部门不愿管的事,城管都管。而“无所不管”的城管,执法多数竟是“借法执法”,即履行职能主要是执行其它部门的法律法规,如:城管履行环境保护职能是借用环保部门的法律。

城管局设立之初,职能定位是“相对集中处罚权”,职能主要集中在市政市容管理相关的领域,如市容环境、无照商贩、侵占道路等。但是近10年来,城管职能无序扩张,有的扩展到近300项,囊括了市容环境、环境保护、施工现场、节水、市政管理等许多领域,职能行使的范围已经从街面进入到小区,甚至进入居民家里…[详细]

城管队伍素质的参差不齐

随着城管执法权力范围的不断扩大,人员编制已经远不能满足执法的需求,于是城管部门开始大量招聘协管员。

因此,我们平时见到的的并不是真正的城管,而是聘用的协管员。冲在一线的一般都是这些,正式的执法人员都坐在车里指挥。和商贩发生冲突的,大多是协管员。造成不良影响的,也都推到了协管人员的身上。

据称城管部门聘请的协管员,按规定不能超过部门总人数的1/5,可有的城管部门,协管员都占到总人数一半了。而由于各方面的原因,众多的协管员的素质又难以保证,但直接面对公众执法解决问题的又正是这些人员,这种矛盾逐渐的就便得不可调合。

与小贩的猫鼠游戏已成为众矢之的

“城管来了!”每次听到这样的喊声,闹市区的几个商贩便卷起摊子四处跑开。当“途经此地”的城管用车开过去后,他们又聚拢过来继续做生意。这就是大多数人对城管的全部认识,也是著名的城管与小贩的“猫捉老鼠”游戏的一个缩影。

这还只是比较温柔的一面,层出不穷的暴力执法便是造成了公众对城管队伍深恶痛绝的最直接原因,较之“城管撵走60岁摆地摊的大妈”和“小贩持刀捅伤城管”,前者总是会遭到骂声一片,而后者则总是“大快人心”。

扩权出发点是好的,但问题将依旧存在

出发点是好的:为执法提供法律支持

据四川省政府法制办副主任邹忠民介绍,目前四川已有40个市县开展了相对集中行政处罚权工作,这种模式大大改变了过去多家管、多家都不管的现象。但城管执法长期处于“借法执法”的尴尬局面,执法缺乏法律支持、执法难的情况普遍存在,《四川省城市行政执法相对集中处罚权条例(草案)》的出台正是为了解决这一难题。

可以说这种出发点是好的,如果城管的执法人员能依照相关法律法规的规定,在指定的范围内有效的执法,那城管的问题也就解决了一大半。

问题一:权力早就在行使,缺少恰当的监管

在此次的扩权方案中,四川省对城管执法增加了国土、水利渔业和烟花爆竹管理方面的处罚权,而实际上,这些领域城管部门早已经有所涉及,因此扩权与否,都无实际意义。

一则由于各部门之间的行政的混乱,没有有效的配合,造成部门之间相互扯皮。于是本应该由其他部门执法的领域,大多属于自己部门管不好的领域,几乎全都推诿给了城管部门,造成了城管执法权力范围的无限制扩大。

二是城管从出现之初,就没有一个部门对其执法的范围和执法的效果就行有效的监管,更没有任何的法律法规让广大的民众对城管的执法进行监督,于是才造成了执法范围的无限扩大和执法方式的混乱。

问题二:执法方式不能改变 猫鼠游戏将继续上演

在本次的扩权方案中,对城管的执法活动也做出了相关规定:应当语言文明、行为规范、程序合法;不得采取利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当方式,致使公民、法人或者其他组织违法并对其实施行政处罚。

但这些规定其实难以有任何作用。文明执法、行为规范、程序合法等,这些根本就不需要城管部门单独规定,这是任何执法者都必须有的素质,而关键是执法者能不能自觉的养成这些习惯,以及在破坏行为规范后有没有有效的监管和相关的法律制裁。

相关人员表示,随着城市的扩大和涉及执法队伍编制限额问题,协管队伍客观存在甚至大量存在的事实是不会改变的,同时由于监管的缺失,那在城管执法第一线所产生的矛盾和问题也将会长期存在,猫和老鼠的游戏还将继续上演。

结语:

本身问题都还没解决,何谈扩权?

相关调查

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